Home Wymiar sprawiedliwości Uprawnienia prokuratura w postępowaniu administracyjnym

Menu

Uprawnienia prokuratura w postępowaniu administracyjnym
wtorek, 04 grudnia 2012 12:19

Adw. dr Michał Rojewski

Udział prokuratora w postępowaniu cywilnym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach określają odrębne ustawy, inne od kodeksu postępowania karnego.
Obecnie kwestie związane z udziałem prokuratora  w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulują przepisy działu IV kodeksu postępowania administracyjnego oraz  ustawa  z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270). Zgodnie z kpa prokurator może zwrócić się do organu administracji o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem oraz ma prawo do udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem.

Należy pamiętać, że prokuratorowi biorącemu udział w postępowaniu administracyjnym przysługują prawa strony oraz prawo wniesienia sprzeciwu. Natomiast art. 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż  Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się  postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. 
Przesłanka strzeżenia praworządności  zgodnie z zapisem ustawy o  prokuraturze i cytowanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  jest warunkującą zainicjowanie lub przystąpienie przez prokuratora do toczącego się przed sądami administracyjnymi postępowania.  
Inną formą podejmowania przez prokuraturę środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym jest możliwość składania przez Prokuratora Generalnego wniosków do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie podjęcia uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz  podjęcia  uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowo administracyjnej ( art. 26 4 § 1 i 2  ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.)
Omawiając szczegółowo przepisy kpa dotyczące udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym należy pamiętać o art. 182 w myśl którego  prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Z treści przepisu art. 182 k.p.a. wynika, że skierowany przez Prokuratora do organu wniosek o usunięcie stanu niezgodnego z prawem jest wiążący dla organu. Złożenie przedmiotowego wniosku do organu skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego zgodnie z regułą wyrażoną w art. 61 § 3 k.p.a. w dacie otrzymania przez organ wniosku Prokuratora o wszczęcie postępowania.
Do wszczęcia na żądanie prokuratora postępowania regulowanego przepisami o.p. zastosowanie mają przepisy art. 165 i 165a o.p. Z tego względu w przypadku wystąpienia przez Prokuratora z żądaniem wszczęcia postępowania, które zdaniem organu nie znajdowało oparcia w przepisach działu IV k.p.a. lub było niedopuszczalne na podstawie innych przepisów, organ administracji obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. 
Z kolei zgodnie z art. 183. § 1 i 2 ww. ustawy prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem, a organ administracji publicznej zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny.

 

 Udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym nie można domniemywać. O jego udziale w postępowaniu nie przesądzają w szczególności takie okoliczności, jak zawiadomienie go o zakończeniu postępowania administracyjnego, a także doręczenie mu decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA W-wa  2005.04.04 ONSAiWSA 2005/6/112 II GSK 3/05 ). Dla realizacji celów prokuratury jest rzeczą niezbędną, aby prokurator mógł wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji bez względu na to, czy brał udział w postępowaniu przed tym organem, czy też nie ( por. wyrok NSA W-wa 2009.02.06  I OSK 324/08 ).

 Prokuratorowi, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszo-instancyjnym, również przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji w terminie przewidzianym dla strony                        ( por.  wyrok WSA 2007.12.18 w Białymstoku II SA/Bk 612/07 – niepublik. ). Tym samym, w konsekwencji prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu, może na podstawie art. 183 § 1 i art. 188 w związku z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wnieść odwołanie od decyzji nieostatecznej organu pierwszej instancji ( por. wyrok NSA W-waz  2005.09.29  II OSK 34/05) .
Zgodnie z art. 184. § 1 ustawy prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Z kolei w myśl art.185. § 1 ustawy sprzeciw prokuratora powinien być rozpatrzony i załatwiony w terminie trzydziestu dni od daty jego wniesienia. W razie niezałatwienia sprzeciwu w terminie określonym w § 1 mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 36-38 ustawy.

 Zgodnie z wyrokiem NSA z 1986.02.26 w Warszawie II SA 2400/85  jeżeli sprzeciw prokuratora zawierał żądanie stwierdzenia nieważności decyzji odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, mimo kategorycznego nakazu wynikającego z art. 196 k.p.a., jest równoznaczne z rażącym naruszeniem tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy pamiętać, że termin trzydziestodniowy na rozpatrzenie sprzeciwu prokuratora jest terminem ostatecznym i nie może być przedłużany przez organ administracji. Tym zastosowanie przez organ administracji artykułu 35 kpa jest niedopuszczalne. W przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji publicznej wszczyna w sprawie postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony.
 W sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uzna, iż nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. powinien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Musi to uczynić zarówno wtedy, gdy postępowanie było wszczęte na wniosek strony, jak i wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu w wyniku złożenia przez prokuratora sprzeciwu od decyzji ostatecznej - art. 186. k.p.a. To, że niewystępowanie przesłanek nieważności spowoduje w przypadku postępowania wszczętego z urzędu pewną niezręczność językową w postaci niejako odmowy "samemu sobie" stwierdzenia nieważności, nie może zmienić faktu, iż adresatem tej decyzji jest przede wszystkim prokurator oraz, co oczywiste, strony postępowania administracyjnego. ( por. wyrok NSA W-wa 2006.11.28  I OSK 100/06 – niepublik  ).

 Gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu w wyniku złożenia przez prokuratora sprzeciwu od decyzji ostatecznej - art. 186 k.p.a. organ administracji winien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.  To, że niewystępowanie przesłanek nieważności spowoduje w przypadku postępowania wszczętego z urzędu pewną niezręczność językową w postaci niejako odmowy "samemu sobie" stwierdzenia nieważności, nie może zmienić faktu, iż adresatem tej decyzji jest przede wszystkim prokurator oraz, co oczywiste, strony postępowania administracyjnego ( por. wyrok NSA W-wa2006.11.17  I OSK 41/06 ). Zakończenie postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma następujące konsekwencje:
• sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana,
• nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.,
• zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym.
W przypadku wniesienia przez prokuratora sprzeciwu organ administracji publicznej, do którego sprzeciw wniesiono, obowiązany jest niezwłocznie rozpatrzyć, czy zachodzi potrzeba wstrzymania wykonania decyzji do chwili załatwienia sprzeciwu. Wstrzymanie wykonania decyzji przez organ administracji ma na celu zabezpieczenie interesów strony postępowania administracyjnego, gdyby w wyniku rozpoznania sprzeciwu prokuratora nastąpiła zmiana merytoryczna decyzji administracyjnej. Tym samym organ administracji, który wykonałby                 ( wyegzekwował ) wcześniej ww. decyzję mógłby narazić się na koszty przywrócenia poprzedniego stanu prawnego o co mogłaby wnosić strona.

 Należy pamiętać, że zgodnie z przepisami art. 182 i 188 k.p.a. prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, a biorąc udział w takim postępowaniu przysługują mu prawa strony. Oznacza to, że organ administracyjny ma w takiej sytuacji w stosunku do prokuratora te same obowiązki, które realizuje w stosunku do stron postępowania. Muszą być zatem prokuratorowi doręczane wszystkie zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, gdyż w przypadku zaniechania tego obowiązku tego rodzaju okoliczność może stanowić przesłankę wznowienia postępowania w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a ( por. wyrok WSA z 2004.06.22 w Warszawie. I SA 2719/02 ).

 Prokurator, który brał udział w postępowaniu administracyjnym korzysta z uprawnień przysługujących stronie postępowania stosownie do art. 188 k.p.a., a zatem także odnoszą się do niego terminy procesowe obowiązujące stronę postępowania.
Udział w postępowaniu administracyjnym musi być wyraźny i oczywisty, co oznacza, iż udziału jakiegokolwiek podmiotu (również prokuratora) w postępowaniu administracyjnym nie można co do zasady domniemywać. W szczególności nie można udziału w postępowaniu wyprowadzać tylko z takich okoliczności, jak zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego, a także doręczenie przez organ decyzji administracyjnej.
Wręcz przeciwnie informacja o zakończeniu postępowania, oraz doręczenie decyzji wydanej w sprawie jest okolicznością potwierdzającą, że dany podmiot (w tym również prokurator) został o postępowaniu administracyjnym powiadomiony dopiero po jego zakończeniu. 
Prokurator, który wniósł skargę na decyzję organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, nie może z tych samych przyczyn wnieść sprzeciwu. W sytuacji, w której organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uzna, iż nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. powinien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Musi to uczynić zarówno wtedy, gdy postępowanie było wszczęte na wniosek strony, jak i wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu w wyniku złożenia przez prokuratora sprzeciwu od decyzji ostatecznej - art. 186. k.p.a. To, że niewystępowanie przesłanek nieważności spowoduje w przypadku postępowania wszczętego z urzędu pewną niezręczność językową w postaci niejako odmowy "samemu sobie" stwierdzenia nieważności, nie może zmienić faktu, iż adresatem tej decyzji jest przede wszystkim prokurator, oraz, co oczywiste - strony postępowania administracyjnego ( wyrok NSA W-wa z 2006.11.17 I OSK 42/06 ).

 Wycofanie przez prokuratora sprzeciwu po wszczęciu postępowania z urzędu przez organ na zasadzie art. 157 § 2 w związku z art. 186 k.p.a. nie może być uznane przez ten organ za podstawę do umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (  II SA 2400/85 wyrok NSA 1986.02.26 w Warszawie ONSA 1986/1/16 ). Jeżeli sprzeciw prokuratora zawierał żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 184 § 1 i 2 k.p.a.), odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, mimo kategorycznego nakazu wynikającego z art. 196 k.p.a., jest równoznaczne z rażącym naruszeniem tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

 Udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym nie można domniemywać; o jego udziale w postępowaniu nie przesądzają w szczególności takie okoliczności, jak zawiadomienie go o zakończeniu postępowania administracyjnego, a także doręczenie mu decyzji administracyjne. Zgodnie z przepisami art. 182 i 188 k.p.a. prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, a biorąc udział w takim postępowaniu przysługują mu prawa strony. Oznacza to, że organ administracyjny ma w takiej sytuacji w stosunku do prokuratora te same obowiązki, które realizuje w stosunku do stron postępowania. Muszą być zatem prokuratorowi doręczane wszystkie zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, gdyż w przypadku zaniechania tego obowiązku tego rodzaju okoliczność może stanowić przesłankę wznowienia postępowania w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.( por. wyrok wsa 2004.06.22. I SA 2719/02  w Warszawie oraz wyrok NSA W-wa 2005.04.04 ONSAiWSA 2005/6/112 ).
 Formą kontroli administracji publicznej przez prokuratora jest również możliwość występowania przez Prokuratora Generalnego do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktu normatywnego naczelnego lub centralnego organu administracji z Konstytucją, ustawą oraz ratyfikowaną umową międzynarodową. Przed wystąpieniem do Trybunału Konstytucyjnego Prokurator Generalny występuje do organu, który wydał kwestionowany akt o jego zmianę lub uchylenie. Działania wyżej wymienione podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek obywateli, organów instytucji oraz organizacji społecznych.  Prokurator Generalny jest także uczestnikiem postępowania o stwierdzenie zgodności ustawy bądź aktu normatywnego naczelnego lub centralnego organu administracji z Konstytucją, ustawą lub ratyfikowaną umową międzynarodową.
 Na zakończenie należy wspomnieć, że udział Prokuratora Generalnego lub jego zastępcy w posiedzeniu całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego lub w posiedzeniu Izby jak i posiedzeniu składu siedmiu sędziów jest obowiązkowy. 

 

 
Deklaracja o wersji pierwotnej "Prawa Europejskiego w praktyce" Redakcja "Prawa Europejskiego w praktyce" informuje, że wersją pierwotną (referencyjną) czasopisma jest wydanie papierowe (ISSN 1733-2036). Po ukazaniu się drukiem nowego numeru czasopisma, Redakcja zamieszcza na stronie internetowej www.pewp.pl jego spis treści oraz wybrane publikacje z numeru.
Rada Naukowa
Prof. dr hab. Jan Barcz, Prof. dr hab. Marek Chmaj, Dr hab. Robert Grzeszczak, Dr Rafał Morek, Dr Joanna Brylak, Dr Marcin Krzymuski, Robert Siwik.