Prof. Robert Grzeszczak

Unia Europejska w XXI wieku jest konfrontowana z nowymi problemami, w poprzednich dekadach nieznanymi w ogóle lub nie w tej skali. Początek II dekady XXI wieku rozpoczął się osiągnięciem pewnej masy krytycznej w procesach integracyjnych. Konkurencyjna gospodarka przestała być okrętem flagowym UE, natomiast stać się nim miały wysokie standardy ochrony praw człowieka. Jednak te wpadają w kolizję z efektywnością rynku, który boryka się z poważnym kryzysem. Dzieje się tak wskutek braku jasnych celów i jednoznacznej decyzji czym Unia Europejska jest, czy rynkiem, organizacją międzynarodową, federacją, czy formą zupełnie nową, nie dającą się współcześnie zdefiniować?

 

Unia i jej kryzys – jak nigdy dotąd poważny

 

 

Z pewnością obserwujemy swoiste przesilenie ustrojowe i substancjonalne UE. Nad całością dodatkowo ciąży problem rozbicia UE w sprawie polityki imigracyjnej i azylowej. Globalny kryzys ekonomiczny, który rozpoczął się jeszcze przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony w 2009 roku, spowodował odmienne stosowanie norm traktatowych. Wystąpiły takie zjawiska jak wzrost tendencji centralistycznych i rosnąca dominacja polityki nad ekonomią. Na nowo rozgorzała konkurencja państw członkowskich o przywództwo w sektorowych politykach UE (np. energetycznej czy rolnej), w określonych strefach (euro) i w Unii jako całości. Pierwsza dekada XXI wieku to silne wyodrębnienie się państw, których wspólną walutą jest euro. To one wyraźnie ustanowiły jądro integracyjne. Jednak z rozwojem kryzysu doszło do dalszego wewnętrznego zróżnicowania, a w efekcie do silnej polaryzacji pozycji poszczególnych państw w strefie euro. Jest to proces grupowania się państw tej strefy w bardziej jednorodną przestrzeń prawno-instytucjonalną oraz wyłączania pozostałych (zwłaszcza nowych) członków Unii na jej peryferie[1]. Wszystkie te uwagi i problemy, jak w soczewce, znalazły się w dyskusji na temat przyczyn i ewentualnych skutków wyjścia z Unii Europejskiej silnego państwa członkowskiego - Zjednoczonego Królestwa (tzw. Brexitu).

 

 

Brexit

 

W 2017 roku może odbyć się w Zjednoczonym Królestwie (ZK) referendum w sprawie pozostania lub wyjścia z Unii Europejskiej. Zresztą nie pierwszy raz pojawia się taka zapowiedź. Wystąpienie z UE od lat pozostaje kuszącym dla niektórych kręgów politycznych rozwiązaniem. Dotąd najbardziej bliska przeprowadzeniu referendum w sprawie pozostania we Wspólnotach Europejskich była w 1975 roku premier Margaret Thatcher[2]. Bezpośrednim powodem była wówczas kwestia składki brytyjskiej do budżetu wspólnotowego i wypłat z budżetu dla rolnictwa francuskiego. Dla zażegnania inicjatywy brytyjskiej Wspólnoty zgodziły się na tzw. „Rabat brytyjski”, polegający zwłaszcza na znacznym obniżeniu składki brytyjskiej, co uzasadniano odmiennością struktury rolnictwa brytyjskiego, co powodowało, że Zjednoczone Królestwo nie pobierało tak wielu środków z budżetu jak Francja. Sprawa referendum pojawiała się wielokrotnie na nowo, nie wychodziła jednak poza argumentację medialną i polityczną. Aktualnie mamy jednak do czynienia z sytuacją oficjalnej zapowiedzi referendum w 2017 roku, o ile partia konserwatywna utrzyma do tego czasu władzę w Królestwie.

Szczegółowa analiza konsekwencji wyjścia Zjednoczonego Królestwa (ZK) z Unii Europejskiej (UE) nie jest możliwa w ramach jednego artykułu. Nie jest też możliwa na tym etapie rozwoju sytuacji. Jednak wiadomym jest już teraz to, że Brexit będzie niósł bardzo poważne konsekwencje ekonomiczne i prawne dla obywateli UE i podmiotów gospodarczych wewnątrz i na zewnątrz Unii oraz, a może zwłaszcza, dla samego ZK[3].

Trzeba jednak podkreślić, że w przypadku podjęcia decyzji o wyjściu, w referendum w 2017 roku, proces wystąpienia nie ziści się przed 2019 rokiem, a raczej znacznie później. Proceduralnie wyglądać będzie w ten sposób, że po decyzji podjętej w referendum, rząd brytyjski będzie procedować dalej zgodnie z wymogami prawa wewnętrznego brytyjskiego, a zatem przy udziale i zgodzie parlamentu. W efekcie rząd wystosuje formalny wniosek do Rady Europejskiej i tym samym notyfikuje swój zamiar na forum UE. Wówczas to Komisja Europejska, w oparciu o wytyczne ustalone i przyjęte na forum Rady Europejskiej, będzie prowadziła negocjacje ze Zjednoczonym Królestwem.

Co do zasady będą one przypominały procedurę zawierania umowy międzynarodowej przez UE z państwem trzecim, a zwłaszcza proces negocjacji warunków wejścia do UE nowego państwa członkowskiego. Umowa ta (tj. o warunkach wystąpienia z UE) będzie określała szczegółowo warunki wystąpienia, dookreślała tym samym ramy dalszych (nieczłonkowskich) stosunków z Unią. Umowę tę negocjuje się zgodnie z regulacjami z art. 218 ustęp 3 TFUE. Zostanie ona zawarta w imieniu Unii przez Radę stanowioną większością kwalifikowaną po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Traktaty stanowiące UE przestaną mieć zastosowanie do ZK od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu.

Możliwy jest także taki scenariusz, w którym w ciągu 2 lat od złożenia wniosku nie uda się zakończyć negocjacji. Wówczas traktaty (TUE i TFUE) przestaną wiązać UK bez dookreślonych dalszych warunków współpracy z UE i jej państwami członkowskimi. Byłby to jednak fatalny i chyba najgroźniejszy w skutkach scenariusz, tak dla UE i jej państw (w tym dla Polski), jak i dla samego Zjednoczonego Królestwa.

Rada Europejska w porozumieniu z ZK może jednak po upływie ww. dwóch lat podjąć (ale jednomyślnie) decyzję o przedłużeniu okresu negocjacji, przy czym w głosowaniach Rady Europejskiej nie bierze udziału samo ZK.

Przyjmując natomiast wariant, że dotknięte negatywnymi konsekwencjami wystąpienia ZK zmieni swój plan funkcjonowania w Europie – wówczas oczywiście będzie mogło zwrócić się o ponowne przyjęcie do UE, a jego wniosek podlegałby zwyczajnej procedurze akcesyjnej – od początku. Oczywiście te ogólne reguły będą musiały być uzupełniane przez praktykę, która będzie zmuszona wypełnić wiele luk pozostawionych przez twórców traktatów stanowiących UE (TUE i TFUE). Tu swoją rolę powinna odegrać Komisja Europejska, na którą spadnie obowiązek uzupełnienia owych luk, podobnie jak miało to miejsce np. z procedurą zawieszenia członkostwa państwa, które uporczywie łamie zasady i wartości UE (art. 7 TUE został niejako doprecyzowany i dopełniony prawem miękkim, tj. Komunikatem KE o procedurze kontroli praworządności w państwie członkowskim[4]). Jak i kiedy to się stanie, pozostaje na razie pytaniem bez odpowiedzi. Jednak z pewnością doświadczenia z procesu akcesyjnego są tu użyteczne, ponieważ niektóre elementy kształtujące modus operandi dla rozszerzenia UE mogą być użyteczne mutatis mutandis do procesu wyjścia z UE[5].

 

Co po wyjściu? – liczne problemy tkwią w szczegółach

 

Wystąpienie z UE będzie miało poważne konsekwencje ekonomiczne i prawne dla obywateli UE i społeczności biznesowych wewnątrz i na zewnątrz Unii. Jak wskazuje A. Łazowski - wycofanie się z UE będzie oznaczać wpierw to, że traktaty stanowiące UE przestaną wiązać ZK i nie będą stosowane do tego kraju, a w efekcie m.in. zakończy się mandat do kontroli sądowej (tzn. Jurysdykcja) Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE). ZK wycofa swoich przedstawicieli z KE, TSUE, RE i Rady, z organów pomocniczych i wyspecjalizowanych, w tym z różnych agencji unijnych. Zostaną wygaszone liczne wspólne inicjatywy i projekty, od programów pomocowych, przez naukowe, aż do edukacyjnych i kulturalnych.

Jednak znacznie trudniejszy okaże się kolejny etap wygaszania członkostwa – zwłaszcza dla samego ZK, a będzie to uregulowanie na nowo statusu aktów prawnych, które stanowią dorobek UE. Dotyczy to rozporządzeń i decyzji unijnych, ale także dyrektyw implementowanych poprzez ustawodawstwo krajowe. Technika i procedury rozwiązania tego dylematu nie są znane i tym bardziej przesądzone[6]. A niesie to zasadnicze znaczenie dla jednostek, zarówno obywateli UK, jak i obywateli innych państw członkowskich, którzy legalnie przebywają na terytorium ZK i korzystają tam z którejś ze swobód osobowych (tj. pracują, prowadzą działalność gospodarczą, świadczą usługi czy też przebywają bez związania ekonomicznego, np. emeryci). Z pewnością UK będzie musiała uchylić ustawę 1972 roku (The European Communities Act 1972), która reguluje m.in. zasady stosowania prawa unijnego w systemie brytyjskiego prawa krajowego.

Jak widać, przewijają się tu dwa poziomy problemów prawnych związanych z wyjściem ze struktur integracyjnych – są to poziom instytucjonalny i indywidualny. W tym drugim przypadku jest mowa o skutkach dla jednostek[7]. Bo jednym z wielu problemów będzie zakończenie ochrony, lub przynajmniej zmiana jej zakresu, jaką czerpią jednostki z możliwości powoływania się na prawo UE, a w tym na zasady unijne takie jak zasada pierwszeństwa prawa UE czy np. skutku pośredniego i prounijnej interpretacji prawa krajowego – zwłaszcza prawa krajowego implementującego unijne dyrektywy, czy odpowiedzialności państwa wobec jednostki za złamanie prawa unijnego. Dojdzie do swoistego rozwodu między tymi, dotąd połączonymi genetycznie, źródłami prawa (mowa tu zwłaszcza o relacji dyrektyw i aktów je wdrażających). Podobny problem i „rozwód” dotyczyć będzie umów międzynarodowych - zawartych samodzielnie przez UE, a wiążących także jej państwa członkowskie, jak i umów mieszanych, czyli zawieranych z państwem trzecim lub organizacją międzynarodową łącznie przez UE i jej państwa członkowskie. Umów tych jest bardzo dużo i część z nich jest o zasadniczym znaczeniu dla podstawowych dziedzin gospodarki państwa.

(...)



[1] Zob. Kondycja Unii Europejskiej w XXI wieku - dokąd zmierzamy?, Rozmowa z prof. Robertem Grzeszczakiem, w: Prawo Europejskie w Praktyce nr 9/2015, s. 6 i n.

[2] O stanowisku M. Teacher z lat 70-tych XX wieku ozyła na nowo dyskusja, zob. np. Would Margaret Thatcher have backed Brexit? w: The Tlelegraph z 10.06.2016 r. dostęp na http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/eu/12145497/Would-Margaret-Thatcher-have-backed-Brexit.html , a także Margaret Thatcher’s supposed EU views will fire up the right w: The Guardian z 7.02.2016 r, dostępny na: http://www.theguardian.com/commentisfree/2016/feb/07/margaret-thatcher-eu-views-brexit

[3] Szeroko na ten temat zob. A. Łazowski, Withdrawal from the European Union. A Legal Appraisal, Edward Elgar Publishing 2016, ss. 288; a także C.M. Rieder, The Withdrawal Clause of the Lisbon Treaty in the Light of EU Citizenship: Between Disintegration and Integration, 37 Fordham Intlernational Law Journal (2013), ss. 147 – 174.

[4] Komunikat Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11.3.2014r., pt. „Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności”, COM(2014) 158 final.

[5] A. Łazowski, EU Withdrawal: Good Business for British Business?” w: European Public Law 22, no. 1 (2016): 115–130.

[6] A. Łazowski, EU Withdrawal: … op.cit., s. 121-122.

[7] Zob. C.M. Rieder, The Withdrawal Clause … op. cit., s. 173 i n.

Więcej  w  nr 02/2016

 

Deklaracja Pierwotna

Deklaracja o wersji pierwotnej "Prawa Europejskiego w praktyce" Redakcja "Prawa Europejskiego w praktyce" informuje, że wersją pierwotną (referencyjną) czasopisma jest wydanie papierowe (ISSN 1733-2036). Po ukazaniu się drukiem nowego numeru czasopisma, Redakcja zamieszcza na stronie internetowej www.pewp.pl jego spis treści oraz wybrane publikacje z numeru.

Rada Naukowa

Prof. dr hab. Maria Magdalena Kenig-Witkowska,

Prof. dr hab. Jan Barcz,

Prof. dr hab. Marek Chmaj,

Prof. dr hab. Artur Nowak-Far,

Prof. dr hab. Arkadiusz Wudarski,

Prof. nadzw. UW, dr hab. Robert Grzeszczak,

Tomasz Janik,

Adw. dr Rafał Morek,

Dr Joanna Brylak,

Dr Marcin Krzymuski,

Dr Robert Siwik,

Dr Barbara Godlewska-Bujok.